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他山之石

六省市亮出地方立法“成绩单”

2020-12-08

20年前,被立法者称为“管法的法”的立法法经九届全国人大三次会议审议通过,并于当年 7月 1日正式实行。5年前,立法法经历大修,其中重要的修改内容就是赋予设区的市地方立法权和明确人大立法主导作用。

11月 19日,第二十六次全国地方立法工作座谈会期间,山西、上海、广东、安徽、湖南、安徽六省市人大法制委员会和常委会法制工作委员会负责同志在接受媒体专访时,纷纷晒出立法“成绩单”。沉甸甸的“成绩单”背后,是地方人大及其常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,充分发挥地方立法在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化中重要作用的积极作为,是地方人大发挥立法主导作用,深入推进科学立法、民主立法、依法立法的不懈努力。

01、与新时代衔接更紧密以创制立法推动改革先行先试

改革和法治如同车之两轮,要一体前行,以立法的“定”不断适应改革的“变”,才能避免失衡导致的颠簸。

党的十八届四中全会提出,实现立法决策和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。对此,我国现行立法法作出回应:“全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”

在山西,“开发区立法三部曲”正是立法与改革良性互动的生动实践之一。

规划和土地一直是影响山西开发区建设发展的突出问题。“从 2013年年初到 2016年 8月,全省招商引资签约项目 8000多个,总投资金额 9万多亿元,但落地率却很低。”2017年,山西省政府相关负责同志坦言,开发区项目落地率低其中一项基础性问题便是项目无地可落。

“没有市里的规划,一寸土地也不能动”“建区时所核定的 8平方公里面积早已开发完毕,储备项目根本无法落地”……长治高新区和太原高新区遇到的情况,此前在山西全省开发区不同程度存在。

2018年 8月 3日,山西省十三届人大常委会第四次会议通过《关于在全省省级以上开发区推广山西转型综合改革示范区授权经验的决定》,下放了开发区总体规划、控制性详细规划、土地使用权出让等行政许可权限,在规划和土地方面赋予了开发区管理机构更大的自主权,简化了审批环节,大大加快了审批速度,使开发区引进的项目能更早地开工建设。

“从 2017年对综改示范区的授权决定,到 2018年对全省开发区的扩权决定,再到 2019年开发区条例的制定出台,把‘法治红利’惠及全省开发区,有力地促进了开发区改革创新和全省经济社会健康发展。”山西省人大法制委员会副主任委员、常委会法制工作委员会主任蔡汾湘告诉记者,山西省人大常委会牢记习近平总书记“在转型发展上率先蹚出一条新路来”的嘱托,紧跟省委决策部署,坚持“改革发展的步伐行进到哪里,人大立法工作就跟进到哪里”,截至目前,山西转型综改立法涉及法规项目共 28件,已通过 16件,其中省人民代表大会通过 2件,正在审议的 4件,正在调研的 8件。

随着我国迈入新发展阶段,改革开放面临新的任务和挑战。作为国家战略与试验田的自贸试验区,承担国家在某个领域某个层面某个点上的试验任务,即需要在指定试点时间内,拿出今后可以在全国更大范围内推广复制的探索经验来。

“针对特定区域的立法,既要以法律规范固化各项先行先试措施,还要为今后制度创新留下空间;既要遵从国内的体系和制度,还要满足对接国际通行规则的要求。”上海市人大法制委员会副主任委员、常委会法制工作委员会主任丁伟介绍说,上海市人大常委会积极发挥立法的引领和推动作用,不仅在自贸试验区挂牌前及时表决通过《关于在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》,而且在自贸试验区先行先试起步不到一年时,审议通过《中国(上海)自由贸易试验区条例》。

“先行先试的探索性决定了地方立法的前瞻性,在立法方式上变革传统的‘正面清单’方式,探索‘负面清单’立法方式,给予市场主体更多的参与市场竞争的机会。采用‘条文少一些,立意高一些’的立法思路,为自贸试验区的先行先试预留更多探索空间。”丁伟举例说,条例明确自贸试验区实行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式。对负面清单之外的领域,将外商投资项目核准和外商投资企业设立和变更审批改为备案管理。

建设长三角生态绿色一体化发展示范区是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。示范区这一国家战略的基本特点是“不破行政隶属,打破行政边界”,在我国现行法律制度框架下,这一重大改革需要妥善处理好地方性法规与行政许可法、城乡规划法的关系。上海市人大常委会在与江苏、浙江两省人大常委会沟通和协作,反复研究论证的基础上,共同就示范区建设作出法律性问题决定。2020年 9月,两省一市人大常委会分别作出了《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》,依法授权示范区执委会行使省级项目管理权限、跨区域投资项目的审批权,并对示范区后续需要暂时调整或者暂时停止实施地方性法规等法治保障事项作出规定。

“这是改革决策与立法决策协调同步的又一次成功演绎,不但为长三角一体化发展提供了有力的法治保障,而且是对我国立法制度的一次有益探索和创新,并为长三角区域立法协同更高质量、更深层次的发展积累了宝贵的经验。”丁伟说。

02、与民生实际更贴近接好下放的地方立法权

位于中国东北边陲、黑龙江省北部的黑河,处在小兴安岭北麓,其境内群山连绵,沟谷纵横,属于寒温带大陆性季风气候,这里冬长夏短,极寒天气长达大半年时间,长期处在零下几十度的低温之中。

但是从 2019年供暖期开始,黑河市民发现家里的温度达到了20℃,比往年高2℃。这2℃背后是地方立法权下放释放出的“法治温度”。

2015年立法法修订,为 200余个设区的市送来了地方立法权。针对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事宜,地方就可以制定地方性法规,让城市管理更加因地制宜,让老百姓从中受益。

2019年 5月 17日,黑河市六届人大常委会第十八次会议通过《黑河市城市供热用热办法》,在黑龙江省率先将居民热用户供热最低温度标准由18℃提高到20℃,实现“达标供热”向“舒适性供热”的转变,满足人民群众对美好生活的需求。

“立法就立百姓关心的法,立就立破解地方治理难题的法。哪个环节出问题,就在那个环节上下功夫。”黑龙江省人大法制委员会主任委员、常委会法工委主任时鹏远告诉记者,黑龙江省人大常委会发挥对设区市立法工作的指导作用,担负起接通中央“天线”和群众“地线”的“中转站”“接线员”职责,努力提高设区市地方立法的针对性、系统性和可操作性。

2020年 9月 29日,安徽省十三届人大常委会第二十一次会议审查批准了合肥市、宿州市、黄山市报送的 3件制止餐饮浪费行为条例,3件条例均于 11月 1日施行。

安徽省人大法制委员会主任委员、常委会法工委主任吴斌告诉记者,3件条例的具体条款由 26条到 30条不等,均对政府部门和行业协会职责、餐饮经营者及消费者义务、制止餐饮浪费的具体措施等作出明确规定。其中对于当下流行的“网络吃播”,3件条例都提出要加大监管力度,严禁在网络直播中进行假吃、催吐、猎奇等宣扬铺张浪费的活动。

据了解,合肥市、宿州市、黄山市在条例中规定了制止餐饮浪费的监督管理措施,要求将制止餐饮浪费行为、培养节约习惯融入文明创建活动,并通过设立红黑榜名单、建立投诉举报制度等举措,为制止餐饮浪费行为提供保障。

耕地保护事关国家粮食安全、经济发展和社会稳定,是我国的一项基本国策,是习近平总书记一再强调的“国之大者”。2020年 9月 16日至 18日,习近平总书记在湖南考察调研时再次强调,“湖南作为粮食主产区,要扛起稳粮食安全的责任,要全面压实耕地保护责任,坚决遏制各类违法乱占耕地行为,守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线。”

湖南省人大常委会牢记总书记殷切嘱托,认真贯彻落实重要批示精神,统筹谋划、整体部署、协调推进,指导各市州全面立法规范农民建房、保护农村耕地,确保党中央大政方针和决策部署在全省落地落实,向各市州人大常委会印发《关于依法推进农村乱占耕地建房问题整治的通知》,要求“加快推进农村村民建房和耕地保护领域配套立法”。2020年 11月 27日,湖南省十三届人大常委会第二十一次会议表决通过了长沙、衡阳等 7市相关法规。至此,湖南 14个市州该项立法任务全面完成。

03、“主导立法”更突出高质高效立一部善法

党的十八届四中全会提出:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”2015年立法法修订时,将“人大主导立法”明确写入法律,明确规定扩大公众参与立法等,这些规定反映了对立法规律认识的不断深化,对我国立法体制机制产生了重大影响。

“过去,地方立法议案大多由政府提出,人大基本不介入或介入很少,由于在立法重要环节主导不够,国家权力部门化,部门权力利益化成为阻碍立法进步的顽石,也影响了民众对法治的信仰。”蔡汾湘说,本届山西省人大常委会立法项目均来自代表议案建议,由人大自主提出。

为落实立法法“人大主导立法”的要求,山西省人大常委会出台《关于发挥人大及其常委会立法主导作用的意见》,明确提出要把握立项、起草、修改和审议环节的主导。成立立法工作“五人协调小组”,充分发挥法制委“统”的作用和其他专委、工委“专”的优势。出台《关于制定实施性法规的若干规定(试行)》,提高实施性法规质量,更好发挥补充性、探索性功能。

2019年 1月 1日,新修订的《山西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》正式施行。按惯例,法规通过要经历初审、二审两个环节。而此次修订增加了专门委员会修改的环节,法制委员会根据相关修改原则和立法技术规范要求等,进行再论证。同时将草案印发给 11个乡镇及 274个村党支部、村委会广泛征求意见,反复修改,最终形成三审稿。

“过去,由于立法理念的偏差,地方立法出现了简单重复上位法、盲目借鉴兄弟省市立法等现象,导致立出来的法不好用、不管用,出现了一些‘僵尸法’‘睡眠法’。”湖南省人大常委会法工委主任吴秋菊告诉记者,湖南省人大常委会在立法过程中,坚持以问题为导向,立足地方实际,着力对上位法进行补充和细化。坚决摒弃照搬照抄陋习,倒逼立法者发现问题、研究问题和解决问题,开展了一场立法“自我革命”。比如,在制定种子法实施办法过程中,对草案 31个条文进行认真研究,删除了与上位法重复的条款,通过后的办法 18条,非常精简、实用。

“不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”一部良法的诞生一定出自“杰出的”“非凡的”立法人才之手,没有优秀的人才作保障,立法的质量和成效必将大打折扣。

广东省人大常委会积极采取措施推进立法工作队伍建设和立法人才培养,协助省委印发了《关于加强新时代人大工作的意见》,推动省委办印发了《关于加强我省立法工作队伍建设的若干意见》,对各级人大法制机构设置、人员配备、队伍建设提出明确要求,通过省委平安广东建设考评,督促各级人大落实机构人员配备。同时,提出要加强对立法工作队伍建设的统筹规划,加大立法高层次人才培养和储备。

2018年 4月,广东省委组织部、省人大常委会办公厅联合印发了《广东省高层次立法工作人才培养计划》,提出在全省组织开展高层次立法工作人才评选,2018年组织评选出政治坚定、业务精通、经验丰富的立法工作人才 75名,并持续跟进实施了一系列培养举措。

“《广东省野生动物保护管理条例》修订从组成专班到常委会审议通过,仅用时 50天,创下广东最快立法速度,在全国率先完成野生动物保护地方性法规的修订。”广东省人大法制委员会主任委员陈逸葵表示,高效、高质量立法得益于优秀的立法队伍保障。

 

来源:人民代表报

黑龙江省人民代表大会常务委员会

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