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推动人大高质量“年检”政府环境工作报告

发布日期:2019-10-23

■要依法推进构建大环保格局,各级人大首先必须解决“谁来作报告”的问题。

■在报告内容上,除国家和省规定的重要考核目标对比基数外,还应包含与前一年度对比的变化情况;对存在的问题要作分析,不能过于笼统;对发生的重大环境事件还应重点报告。

■精心设计对政府环境报告的测评表,探索使用按百分制分为优秀、良好、合格、不合格四个层级进行打分,切实量化细化常委会组成人员对年度政府环保工作的评价,变“被满意”为“真满意”。

 

环境报告制度是新环保法确立的一项重要制度。法律施行四年多来,各级人大及其常委会陆续启动环境报告工作,并采取各种形式,丰富“规定动作”内容,提高“年检”实效。从各地落实情况看,人大“年检”政府环境报告,目前已基本形成制度化安排。然而,尽管新环保法对落实环境报告制度的报告时间、报告主体、报告对象、报告内容等作出了规定,但因规定较为笼统,各地在具体落实中做法不一,经过四年的实践操作,不可避免地出现了“年检”走过场、流于形式、监督乏力的现象,也不同程度地影响了法律实施的效果,主要表现在以下几方面:

报告时间比较随意,缺乏规范性。目前各地主要有三种报告时间,每年 1至5月、6至 8月、11至 12月。笔者以为,三种时间均不同程度存在不足。每年 1至2月“年检”上一年度环境报告,时间比较紧,因为有的环境数据在 1月尚未统计出,2月正处年关;每年 6至 8月“年检”上一年度环境报告,时间上较为延迟;而在每年 11至 12月“年检”当年度环境报告,时间又显得早了些,因为一个年度未完,数据不完整。综上,笔者认为,每年 3至6月“年检”上一年度环境报告较为合适。

报告主体不够明确,缺乏严肃性。从地方各级人大及其常委会“年检”情况看,多数报告对象是人大常委会,报告主体一般是政府环保部门“一把手”受政府委托向人大常委会报告,少数地方由政府分管领导报告。当报告对象是人民代表大会时,往往由政府分管领导向大会报告。环境保护这个大课题,不仅仅是环保部门的工作,还涉及农、林、水等 10多个部门的职能发挥。法律也明确规定是政府报告,而不是某单个部门。若要着眼依法推进构建大环保格局,各级人大必须解决“谁来作报告”的问题,明确由政府相关负责人作环境报告。

报告形式比较单一,缺乏实效性。全国及地方各级人大大多以听取和审议专项工作报告的形式进行“年检”,因为是每年都要做的“规定动作”,所以听取环境报告也有点像听取预算报告一样,年年听、年年审,看不到明显实质性的效果。

报告审查流于形式,缺乏针对性。由于近年来对环保工作的监督日益重视,每年的环境报告容易与当年其他环保监督议题相重合,于是,一些地方人大在听取环境报告时,程序较为简单,有的作调研报告,有的连调研报告都没有,审查监督整体上缺乏系统考虑和针对性内容,推动工作乏而无力。

报告测评过于笼统,缺乏真满意。近年来,不少地方人大常委会或对政府报告实行测评,或对审议意见办理情况进行满意度测评,在“年检”环境报告时,一些地方也采取了上述方式检阅环保答卷。据悉,测评一般分为满意、基本满意和不满意三个等级,而测评结果的常态多为“基本满意”,个中滋味,不言而喻。

今年3月,习近平总书记在十三届全国人大二次会议期间强调,“打好污染防治攻坚战,解决好人民群众反映强烈的突出环境问题,既是改善环境民生的迫切需要,也是加强生态文明建设的当务之急。”而环境报告制度作为有效监督环境质量的重要抓手,其实施情况如何,直接关系人大职能作用是否充分发挥。笔者认为,从以下三方面,着力提高人大环保监督实效。加强意识提升,完善报告制度,务求程序科学。在落实环境报告制度四年来的经验基础上,各级人大及其常委会要发挥主导作用,加强顶层设计和工作统筹,认真总结,完善制度,出台具体实施办法,明确固定报告时间、主体、程序、步骤、目标和要求,力求具体操作程序科学、有章可循。在报告时间上,建议以每年 3-6月“年检”上一年度环境报告为宜;在报告主体上,明确由政府主要负责人或其委托的分管负责人,向本级人民代表大会、人大常委会报告,凸显政府的重视程度和报告分量;在报告对象上,以人民代表大会和常委会相结合为宜,一届五年建议第二年、第五年向人民代表大会报告,其余年份向人大常委会报告。此外,还要延伸报告链条,借鉴杭州富阳区和江苏省新沂、涟水经验,建立乡镇人大听取年度环境报告制度,打通环境监督“最后一公里”。在报告内容上,除国家和省规定的重要考核目标对比基数外,还应包含与前一年度对比的变化情况;对存在的问题要作分析,不能过于笼统;对发生的重大环境事件还应重点报告;下一步措施要根据实际,明确目标,确保见效。此外,由于近年来环保监督议题较多,比如环境保护法执法检查、环境保护工作评议、突出环境问题清单整改、河长制推进落实等,那么,各地人大在制定年度工作计划时,就要将这些环保议题纳入统筹考虑范围,除了重点监督议题外,尽量与法定“年检”环境报告结合起来,进行科学监督、有效监督,真正让环保“软法”变成“硬法”。

深化调研审查,坚持问题导向,务求精准发力。在调研体系上,除了人大常委会委员、工委为主体外,还可以邀请工委委员、行业代表、第三方专业人士等参加调研;在向人民代表大会作环境报告时,还应吸纳人大专门委员会、乡镇人大等,进一步扩大调研人员范围,构建全方位多层次的调研体系。云南蒙自市人大常委会在调研 2018年度环境状况和环境保护目标完成情况时,同时委托 8个乡镇人大,根据调研内容和要求同步开展调研。2018年 11月,淮安市洪泽区人大常委会在调研“263”专项行动开展情况时,运用 10万元专项经费,委托第三方社会调查机构,帮助开展对全区环境状况特别是水质、土壤等数据的检测。

在调研方法上,要创新手段,不仅要运用听取汇报、座谈交流、明查等方式,还要充分利用网络媒体,采取网上问卷、暗访、视频专题等方法,既扩大调查研究的广泛性,实现与代表和群众的互动交流,又能搜集到各界对环境改善最真实的声音。青海省人大常委会“年检”2017年度环境报告前,在专题调研的同时,组织省内新闻媒体开展“保护生态环境,建设美丽青海”2018年江河源环保世纪行系列宣传活动,为“年检”这一常规动作赋予了别样新意。湖南汝城县人大 2017年 10月在调研当年度环保工作时,围绕大气、水、土壤污染防治三大攻坚任务,广泛联合民间团体,开展公益行动,为常委会“年检”环境报告汇聚了更多的民声民智和社会参与力量。扬州市今年在开展水污染防治法联动执法检查中,充分利用下辖县(市、区)环保部门执法力量,异地检测、采集数据,为检查调研提供了详实依据和专业意见,不失为调研审查年度环境报告的一个好经验、好做法,有所启示,值得借鉴。

在调研审查上,要注重调研报告或审查报告具有较强的前瞻性、针对性和可操作性。首先,地方人大在听取和审议政府年度环境报告时,应避免“一听了之”,明确要有相应的调研报告或审查报告,为审议提供依据。其次,在前期调研的基础上,形成的调研报告或审查报告应明确以下内容:调研报告主要包括年度环境状况与特点、存在不足和对策建议;审查报告主要包括年度环境状况总体评价(含水、气、声、土壤等主要指标完成情况)、年度环保目标具体完成情况、环保重点工程实施情况及主要问题、对策建议等。环境报告制度实施四年来,结合各地实践,建议借鉴审查年度预决算的做法,进行年度环境报告审查,避免报告流于形式。审查报告除了对年度环境主要指标、环保目标任务进行量化审查外,下一步建议应坚持问题导向,强化重点突破,对重点领域、重点地区、重点问题,要查清病灶、对症下药,有效防止全面开花不结果。此外,无论是调研报告,还是审查报告,都应在报告之后附表年度环保目标任务、重点工程实施等,让常委会组成人员或全体代表一目了然、审清议明。

创新年检方式,提高审议质量,务求环境改善。监督法明确规定了各级人大常委会开展监督的七种形式,尽管新环保法明确“年检”环境报告主要采取听取和审议专项工作报告的形式,但一些地方人大及其常委会积极探索,创新方式,将听取和审议专项工作报告与其他监督形式相结合,收到了很好效果。

云南省人大常委会以实际行动积极践行习近平生态文明思想,自选动作探索创新,打出组合拳,首创“三合一”监督方式依法落实环境报告制度,2017年至 2018年连续两年推行“报告+评议+测评”监督方式,努力形成云南环保监督常态。“年检”过程中,副省长亲自上阵报告环境情况,凸显报告分量;为确保评议不走过场、点评问题到位准确,会议审议前专门组织专题调研,围绕 8个主题重点评议;其中亮点是测评政府环境报告采取无记名投票量化打分,现场唱票,力求透明公正。与常见的工作测评用满意度表示不同,云南省精心设计测评表,探索使用按百分制分为优秀、良好、合格、不合格四个层级进行打分,切实量化细化常委会组成人员对年度环保工作的评价,变“被满意”为“真满意”。这种“三合一”监督方式的创新,有利于形成监督合力,更有利于政府精准查找存在问题,以便精准施策改善环境。

习近平总书记近期在对地方人大及其常委会工作的重要指示中强调,新形势新任务对人大工作提出新的更高要求。各级人大及其常委会要在综合运用法定职权、发挥代表监督作用、运用信息化手段上,取得新进展新突破,进一步推动环境监督形式更加灵活、内容更具深度、实效更为明显,从而在推动环境高质量发展中展现人大作为。

 

来源:人民代表报

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